Sono recentemente apparsi sui quotidiani ‘Il Sole 24ore’ e ‘Il Fatto Quotidiano’ articoli di stampa che contengono una rappresentazione distorta e parziale delle scelte politiche compiute dal Partito Democratico in tema di corruzione, in particolare a proposito dell’abrogazione del delitto di concussione. Profetizzando le conseguenze che l’abrogazione del reato avrebbe su uno specifico processo in corso, quello a carico di Berlusconi per il caso Ruby, si denuncia, l’incompetenza dei parlamentari ( Travaglio parla di “boiata “ )proponenti, sino a insinuare che l’intenzione o l’occasione è quella “trattare “ una norma ‘ad personam’ che favorisca un preciso imputato in un preciso processo.
Si tratta di una grave forma di strumentalizzazione delle proposte del Partito Democratico, in cui le più o meno velate accuse di incompetenza e mala fede rivolte agli esponenti del Partito Democratico finiscono purtroppo per ritorcersi contro chi le ha formulate.
Volendo dare un ordine temporale ai fatti ,la prima proposta Pd con cui si abroga il delitto di concussione risale al progetto di legge presentato al Senato in data 11 maggio 2010 (a firma Finocchiaro, Della Monica, D’Ambrosio e altri, A.S. n. 2174), quando cioè il fatto illecito Ruby , non era stato ancora commesso . I contenuti di quella proposta sono trasfusi nel testo presentato alla Camera dei deputati (proposta di legge del 10 novembre 2010, a prima firma Ferranti e Orlando, A.C. n. 3850) e negli emendamenti presentati dal gruppo del Partito Democratico alla Camera in sede di discussione del Disegno di legge sulla corruzione n. 4434 (“Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”).
Non si dovrebbe poi nemmeno ricordare che pronosticare in anticipo gli esiti di processi in corso, a seguito o a prescindere dal sopraggiungere di modifiche legislative, è attività difficile ed incerta anche per il giurista più avvertito. Comunque, non necessariamente all’abrogazione del reato segue l’assoluzione dell’imputato, perlomeno ogni qualvolta possa individuarsi una forma di continuità normativa fra la fattispecie abrogata e le nuove, diverse o più ampie, fattispecie incriminatrici.
Nel merito, le nostre proposte formulate in tema di corruzione sono sintetizzabili con una unica parola d’ordine: “tolleranza zero per la corruzione”. In quest’ottica esse non mirano ad altro che a rafforzare al massimo grado la repressione dei fenomeni corruttivi, dando attuazione alle convenzioni firmate dall’Italia e recependo le sollecitazioni che provengono da anni dagli organismi internazionali. Esse non si limitano ad abrogare il delitto di concussione, come parzialmente si vuol far credere, ma puntano a sostituirlo con previsioni che allarghino l’area della punibilità anche ai soggetti privati, ed introducono o ripristinano nell’ordinamento una serie di reati e di strumenti, al solo ed esclusivo fine di migliorare e rendere più effettiva la lotta alla corruzione.
La priorità indiscussa è l’attuazione della Convenzione di Strasburgo sulla corruzione del 27 gennaio 1999. In questa direzione, si deve puntare ad armonizzare la legislazione italiana alle indicazioni della convenzioni, non solo nel senso di introdurre quelle fattispecie che ancora non sono presenti nel nostro ordinamento, ma anche nel senso di uniformare i reati già presenti nel codice all’impostazione europea ed internazionale.
E’ in questo contesto che si inserisce l’abrogazione della fattispecie di concussione a favore di un ampliamento delle ipotesi di estorsione e di corruzione.Diversamente dalla corruzione, reato a concorso necessario che prevede la punibilità di entrambi i soggetti dell’accordo corruttivo, nella concussione la punizione è confinata al solo pubblico ufficiale, il quale, avrebbe coartato, in modo più (costrizione) o meno (induzione) vigoroso, la volontà del privato. La dazione del privato dipende dunque dalla percezione del metus publicae potestatis da parte del privato.
La concussione è da anni al centro di critiche vivaci, soprattutto nella più debole forma della concussione per induzione. Uno fra i più autorevoli giuristi ha addirittura descritto la concussione per induzione come una «figura cieca», che «vaga su un confine che le è ignoto» 1). Oltre ad essere una fattispecie sfocata, la concussione per induzione è discutibile nel suo stesso fondamento criminologico. Se il privato viene invitato, blandamente spinto alla dazione da parte del pubblico ufficiale, non si può chiamarlo vittima, sostenendo che nel suo animo si sia materializzato quel metus che anestetizza la volontà colpevole della dazione indebita, che coarta la volontà. In molti casi il privato concusso è in realtà un corruttore, partecipe di quel pactum sceleris. Dietro alla volontà prava del pubblico ufficiale vi è spesso un comportamento connivente dei privati, i quali meritano così di essere qualificati come corruttori. Il messaggio che con le nostre proposte intendiamo mandare ai cittadini è semplice: quando abbiano scelta, ossia quando non siano costretti per violenza o minaccia, non devono mai piegarsi alle suggestioni illecite provenienti da un pubblico ufficiale, cedere alle sue richieste indebite.
D’altronde, non solo il reato di concussione non è previsto dalla Convenzione di Strasburgo, ma addirittura sono già diversi anni ormai che l’OCSE sollecita l’Italia ad abbandonare questa fattispecie, che non ha equivalente nella maggior parte delle legislazioni dei paesi occidentali. A preoccupare l’OCSE è l’effetto potenzialmente criminogeno che connota la concussione, in quanto si presta ad essere strumentalizzata dal corruttore per sfuggire alla responsabilità penale: «The offence of concussione, whereby, for example, the public official has forced a person to make a bribe payment in order to award him/her a contract, could potentially be used as a defence by the briber» (2). La preoccupazione dell’OCSE è che il reato di concussion possa indebolire l’effettiva applicazione della Convenzione contro la corruzione internazionale: «the concept of “concussione” might weaken the effective application of the Convention in cases of international bribery» (3). Nella fase 2 di valutazione le critiche dell’OCSE alla concussione – più spesso appellata come “defence of concussione” invece che come “offence of concussione” – si sono fatte ancor più stringenti. Partono da una nebulosa distinzione nella prassi tra corruzione e concussione (4) e manifestano la preoccupazione di una dilatazione dell’abuso in chiave difensiva dell’incriminazione (5). Il pericolo paventato dall’OCSE è dunque quello che dietro alla concussione si celi il rischio di lasciare impunita una delle forme di corruzione, ma anche quello che la mancanza di un qualsiasi reato equivalente negli altri ordinamenti (6) possa minare la lotta alla corruzione internazionale e persino impedire l’estradizione all’estero di individui colpevoli. La conclusione degli osservatori OCSE è tranchant: il reato di concussione va interamente ristrutturato (7).
E’ in questo contesto che si muove la proposta – tanto aspramente criticata !– di abrogare il delitto di concussione, a favore dell’espansione delle fattispecie di estorsione e di corruzione. (8). Per un verso, essa trasferisce le ipotesi di concussione per costrizione all’interno del reato di estorsione, rispetto a cui è caratterizzata dalla nota ulteriore del provenire la violenza o la minaccia da un pubblico ufficiale. Per altro verso, l’altra metà della concussione, quella per induzione, viene trasferita all’interno del reato di corruzione.
Nell’ottica poi di assicurare una ancora più ampia punizione della corruzione, secondo le indicazioni provenienti dalla convenzione di Strasburgo, si introduce nel codice penale un nuovo articolo, 319-quater, volto proprio a punire tutte le condotte corruttive finalizzate in generale allo «svolgimento della funzione», ossia a prescindere dal collegamento con uno specifico atto d’ufficio. E si è anche prevista la punibilità dell’ “asservimento della funzione”, in cui l’ufficiale si è accordato col privato per essere stabilmente a disposizione di quest’ultimo. Sono previsioni che cercano di riassestare l’intero quadro della corruzione, senza ignorare le maggiori difficoltà della prassi giudiziaria, spesso legate proprio alla difficoltà di provare il collegamento fra la dazione (o la promessa) ed un determinato atto dell’ufficio (contrario o conforme ai doveri del pubblico ufficiale, da compiersi o già compiuto).
La scelta di abrogare il delitto di concussione costituisce dunque una precisa, persino obbligata, scelta di politica criminale, che non avalli comportamenti corruttivi di privati e punti invece ad un pieno rispristino della legalità. Non a caso, molte delle proposte presentate in Parlamento presentano come punto in comune proprio quello dell’abrogazione dell’articolo 317 del codice penale (attuale reato di concussione) in favore della sua riconduzione all’interno di altre fattispecie (v., ad esempio, la proposta di legge a firma Garavini,gli emendamenti all’AC 4434 in discussione alla camera ,della relatrice Napoli , Di Pietro e altri,).
Se poi ci si muove oltre il delitto di concussione, tutti i “buoni consigli” dei Soloni di queste ore non fanno altro che ripetere, colpevolmente ignorandoli, i contenuti degli emendamenti e delle proposte legislative presentati dal gruppo dei deputati del PD. Basterebbe avere letto quei testi per scoprire che si vuole introdurre il reato del traffico di influenze illecite, ampliare l’ambito della corruzione fra privati, aumentare le pene della maggior parte dei reati contro la pubblica amministrazione, introdurre il reato di autoriciclaggio, ripristinare il falso in bilancio, allungare i termini di prescrizione, punire più severamente i reati contro il fisco. In aggiunta vi sono anche forme di riparazione pecuniaria punitiva contro i corruttori, strumenti premiali per incentivare la rottura dell’omertà che spesso caratterizza i patti corruttivi, drastiche previsioni in materia di sanzioni accessorie, in particolare quanto all’interdizione da pubblici uffici e altre attività.
Si tratta di proposte perfettibili sul piano delle scelte lessicali, ma di sicuro fondamento sul piano politico e criminologico. A guardarle senza gli occhi del pregiudizio e della sterile polemica, queste proposte – che traspongono obblighi europei e recepiscono valide proposte dottrinali – sono la direzione obbligata di chi abbia veramente a cuore la lotta alla corruzione, di chi vuole rendere davvero l’Italia un paese civile.

1) T. Padovani, Il confine conteso, cit., loc. cit.
2) Review of implementation of the convention and 1997 recommendation, 1st phase, p. 3.
3) Ibid., p. 33.
4) «The distinction between bribery and concussione is often nebulous in practice», Working group on Bribery in International Financial Transaction, Report on the application of the convention on combating bribery of foreign public officials in international business transactions and the 1997 recommendation on combating bribery in international business transactions (2004), §137.
5) «The scope of the defence of concussione appears to be broad in scope and not clearly limited».
6) «The policy reasons which underpin the defence in domestic bribery do not apply in the same manner in the foreign bribery context».
7) «Accordingly, the lead examiners recommend that Italy amend its legislation to exclude the defence of concussion from the offence of foreign bribery».
8)Nella dottrina penalistica, per la proposta il delitto di concussione per induzione, G. Fiandaca, Esigenze e prospettiva di riforma dei reati di corruzione e concussione, in Rivista italiana di diritto e procedura penale, 2000, p. 883: «A questo scopo, e al connesso fine di scongiurare una eccessiva dilatazione interpretativa della concussione ai danni della corruzione, basterebbe – com’è noto – un semplice tratto di penna da parte del legislatore: sarebbe cioè sufficiente la eliminazione della “induzione” dal novero delle condotte prese in considerazione dalla fattispecie incriminatrice della concussione».

Sono recentemente apparsi sui quotidiani ‘Il Sole 24ore’ e ‘Il Fatto Quotidiano’ articoli di stampa che contengono una rappresentazione distorta e parziale delle scelte politiche compiute dal Partito Democratico in tema di corruzione, in particolare a proposito dell’abrogazione del delitto di concussione. Profetizzando le conseguenze che l’abrogazione del reato avrebbe su uno specifico processo in corso, quello a carico di Berlusconi per il caso Ruby, si denuncia, l’incompetenza dei parlamentari ( Travaglio parla di “boiata “ )proponenti, sino a insinuare che l’intenzione o l’occasione è quella “trattare “ una norma ‘ad personam’ che favorisca un preciso imputato in un preciso processo.
Si tratta di una grave forma di strumentalizzazione delle proposte del Partito Democratico, in cui le più o meno velate accuse di incompetenza e mala fede rivolte agli esponenti del Partito Democratico finiscono purtroppo per ritorcersi contro chi le ha formulate.
Volendo dare un ordine temporale ai fatti ,la prima proposta Pd con cui si abroga il delitto di concussione risale al progetto di legge presentato al Senato in data 11 maggio 2010 (a firma Finocchiaro, Della Monica, D’Ambrosio e altri, A.S. n. 2174), quando cioè il fatto illecito Ruby , non era stato ancora commesso . I contenuti di quella proposta sono trasfusi nel testo presentato alla Camera dei deputati (proposta di legge del 10 novembre 2010, a prima firma Ferranti e Orlando, A.C. n. 3850) e negli emendamenti presentati dal gruppo del Partito Democratico alla Camera in sede di discussione del Disegno di legge sulla corruzione n. 4434 (“Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”).
Non si dovrebbe poi nemmeno ricordare che pronosticare in anticipo gli esiti di processi in corso, a seguito o a prescindere dal sopraggiungere di modifiche legislative, è attività difficile ed incerta anche per il giurista più avvertito. Comunque, non necessariamente all’abrogazione del reato segue l’assoluzione dell’imputato, perlomeno ogni qualvolta possa individuarsi una forma di continuità normativa fra la fattispecie abrogata e le nuove, diverse o più ampie, fattispecie incriminatrici.
Nel merito, le nostre proposte formulate in tema di corruzione sono sintetizzabili con una unica parola d’ordine: “tolleranza zero per la corruzione”. In quest’ottica esse non mirano ad altro che a rafforzare al massimo grado la repressione dei fenomeni corruttivi, dando attuazione alle convenzioni firmate dall’Italia e recependo le sollecitazioni che provengono da anni dagli organismi internazionali. Esse non si limitano ad abrogare il delitto di concussione, come parzialmente si vuol far credere, ma puntano a sostituirlo con previsioni che allarghino l’area della punibilità anche ai soggetti privati, ed introducono o ripristinano nell’ordinamento una serie di reati e di strumenti, al solo ed esclusivo fine di migliorare e rendere più effettiva la lotta alla corruzione.
La priorità indiscussa è l’attuazione della Convenzione di Strasburgo sulla corruzione del 27 gennaio 1999. In questa direzione, si deve puntare ad armonizzare la legislazione italiana alle indicazioni della convenzioni, non solo nel senso di introdurre quelle fattispecie che ancora non sono presenti nel nostro ordinamento, ma anche nel senso di uniformare i reati già presenti nel codice all’impostazione europea ed internazionale.
E’ in questo contesto che si inserisce l’abrogazione della fattispecie di concussione a favore di un ampliamento delle ipotesi di estorsione e di corruzione.Diversamente dalla corruzione, reato a concorso necessario che prevede la punibilità di entrambi i soggetti dell’accordo corruttivo, nella concussione la punizione è confinata al solo pubblico ufficiale, il quale, avrebbe coartato, in modo più (costrizione) o meno (induzione) vigoroso, la volontà del privato. La dazione del privato dipende dunque dalla percezione del metus publicae potestatis da parte del privato.
La concussione è da anni al centro di critiche vivaci, soprattutto nella più debole forma della concussione per induzione. Uno fra i più autorevoli giuristi ha addirittura descritto la concussione per induzione come una «figura cieca», che «vaga su un confine che le è ignoto» 1). Oltre ad essere una fattispecie sfocata, la concussione per induzione è discutibile nel suo stesso fondamento criminologico. Se il privato viene invitato, blandamente spinto alla dazione da parte del pubblico ufficiale, non si può chiamarlo vittima, sostenendo che nel suo animo si sia materializzato quel metus che anestetizza la volontà colpevole della dazione indebita, che coarta la volontà. In molti casi il privato concusso è in realtà un corruttore, partecipe di quel pactum sceleris. Dietro alla volontà prava del pubblico ufficiale vi è spesso un comportamento connivente dei privati, i quali meritano così di essere qualificati come corruttori. Il messaggio che con le nostre proposte intendiamo mandare ai cittadini è semplice: quando abbiano scelta, ossia quando non siano costretti per violenza o minaccia, non devono mai piegarsi alle suggestioni illecite provenienti da un pubblico ufficiale, cedere alle sue richieste indebite.
D’altronde, non solo il reato di concussione non è previsto dalla Convenzione di Strasburgo, ma addirittura sono già diversi anni ormai che l’OCSE sollecita l’Italia ad abbandonare questa fattispecie, che non ha equivalente nella maggior parte delle legislazioni dei paesi occidentali. A preoccupare l’OCSE è l’effetto potenzialmente criminogeno che connota la concussione, in quanto si presta ad essere strumentalizzata dal corruttore per sfuggire alla responsabilità penale: «The offence of concussione, whereby, for example, the public official has forced a person to make a bribe payment in order to award him/her a contract, could potentially be used as a defence by the briber» (2). La preoccupazione dell’OCSE è che il reato di concussion possa indebolire l’effettiva applicazione della Convenzione contro la corruzione internazionale: «the concept of “concussione” might weaken the effective application of the Convention in cases of international bribery» (3). Nella fase 2 di valutazione le critiche dell’OCSE alla concussione – più spesso appellata come “defence of concussione” invece che come “offence of concussione” – si sono fatte ancor più stringenti. Partono da una nebulosa distinzione nella prassi tra corruzione e concussione (4) e manifestano la preoccupazione di una dilatazione dell’abuso in chiave difensiva dell’incriminazione (5). Il pericolo paventato dall’OCSE è dunque quello che dietro alla concussione si celi il rischio di lasciare impunita una delle forme di corruzione, ma anche quello che la mancanza di un qualsiasi reato equivalente negli altri ordinamenti (6) possa minare la lotta alla corruzione internazionale e persino impedire l’estradizione all’estero di individui colpevoli. La conclusione degli osservatori OCSE è tranchant: il reato di concussione va interamente ristrutturato (7).
E’ in questo contesto che si muove la proposta – tanto aspramente criticata !– di abrogare il delitto di concussione, a favore dell’espansione delle fattispecie di estorsione e di corruzione. (8). Per un verso, essa trasferisce le ipotesi di concussione per costrizione all’interno del reato di estorsione, rispetto a cui è caratterizzata dalla nota ulteriore del provenire la violenza o la minaccia da un pubblico ufficiale. Per altro verso, l’altra metà della concussione, quella per induzione, viene trasferita all’interno del reato di corruzione.
Nell’ottica poi di assicurare una ancora più ampia punizione della corruzione, secondo le indicazioni provenienti dalla convenzione di Strasburgo, si introduce nel codice penale un nuovo articolo, 319-quater, volto proprio a punire tutte le condotte corruttive finalizzate in generale allo «svolgimento della funzione», ossia a prescindere dal collegamento con uno specifico atto d’ufficio. E si è anche prevista la punibilità dell’ “asservimento della funzione”, in cui l’ufficiale si è accordato col privato per essere stabilmente a disposizione di quest’ultimo. Sono previsioni che cercano di riassestare l’intero quadro della corruzione, senza ignorare le maggiori difficoltà della prassi giudiziaria, spesso legate proprio alla difficoltà di provare il collegamento fra la dazione (o la promessa) ed un determinato atto dell’ufficio (contrario o conforme ai doveri del pubblico ufficiale, da compiersi o già compiuto).
La scelta di abrogare il delitto di concussione costituisce dunque una precisa, persino obbligata, scelta di politica criminale, che non avalli comportamenti corruttivi di privati e punti invece ad un pieno rispristino della legalità. Non a caso, molte delle proposte presentate in Parlamento presentano come punto in comune proprio quello dell’abrogazione dell’articolo 317 del codice penale (attuale reato di concussione) in favore della sua riconduzione all’interno di altre fattispecie (v., ad esempio, la proposta di legge a firma Garavini,gli emendamenti all’AC 4434 in discussione alla camera ,della relatrice Napoli , Di Pietro e altri,).
Se poi ci si muove oltre il delitto di concussione, tutti i “buoni consigli” dei Soloni di queste ore non fanno altro che ripetere, colpevolmente ignorandoli, i contenuti degli emendamenti e delle proposte legislative presentati dal gruppo dei deputati del PD. Basterebbe avere letto quei testi per scoprire che si vuole introdurre il reato del traffico di influenze illecite, ampliare l’ambito della corruzione fra privati, aumentare le pene della maggior parte dei reati contro la pubblica amministrazione, introdurre il reato di autoriciclaggio, ripristinare il falso in bilancio, allungare i termini di prescrizione, punire più severamente i reati contro il fisco. In aggiunta vi sono anche forme di riparazione pecuniaria punitiva contro i corruttori, strumenti premiali per incentivare la rottura dell’omertà che spesso caratterizza i patti corruttivi, drastiche previsioni in materia di sanzioni accessorie, in particolare quanto all’interdizione da pubblici uffici e altre attività.
Si tratta di proposte perfettibili sul piano delle scelte lessicali, ma di sicuro fondamento sul piano politico e criminologico. A guardarle senza gli occhi del pregiudizio e della sterile polemica, queste proposte – che traspongono obblighi europei e recepiscono valide proposte dottrinali – sono la direzione obbligata di chi abbia veramente a cuore la lotta alla corruzione, di chi vuole rendere davvero l’Italia un paese civile.

1) T. Padovani, Il confine conteso, cit., loc. cit.
2) Review of implementation of the convention and 1997 recommendation, 1st phase, p. 3.
3) Ibid., p. 33.
4) «The distinction between bribery and concussione is often nebulous in practice», Working group on Bribery in International Financial Transaction, Report on the application of the convention on combating bribery of foreign public officials in international business transactions and the 1997 recommendation on combating bribery in international business transactions (2004), §137.
5) «The scope of the defence of concussione appears to be broad in scope and not clearly limited».
6) «The policy reasons which underpin the defence in domestic bribery do not apply in the same manner in the foreign bribery context».
7) «Accordingly, the lead examiners recommend that Italy amend its legislation to exclude the defence of concussion from the offence of foreign bribery».
8)Nella dottrina penalistica, per la proposta il delitto di concussione per induzione, G. Fiandaca, Esigenze e prospettiva di riforma dei reati di corruzione e concussione, in Rivista italiana di diritto e procedura penale, 2000, p. 883: «A questo scopo, e al connesso fine di scongiurare una eccessiva dilatazione interpretativa della concussione ai danni della corruzione, basterebbe – com’è noto – un semplice tratto di penna da parte del legislatore: sarebbe cioè sufficiente la eliminazione della “induzione” dal novero delle condotte prese in considerazione dalla fattispecie incriminatrice della concussione».